Europa Kommunal

Kommunalwirtschaft und das Investitionspaket der EU

Impulse für die europäische Wirtschaft und Verbesserung der Infrastruktur

Nach Schätzungen des KfW-Kommunalpanels beläuft sich der gesamte kommunale Investitionsrückstand bundesweit auf mittlerweile 118 Milliarden Euro. Die ansonsten nicht sonderlich kommunalfreundliche Europäische Union hatte den Investitionsstau bei der Verkehrsinfrastruktur in einen direkten Zusammenhang zur mangelhaften Finanzausstattung der Kommunen in Deutschland gebracht. Doch auch jenseits der deutschen Grenzen bleibt vieles unerledigt. Europaweit werden heute 430 Milliarden Euro weniger investiert als noch im Jahr 2007. Bis heute ist das Investitionsniveau um 15 Prozent gesunken.

Diesen Trend will die Europäische Kommission nun umkehren. Deshalb kündigte Jean-Claude Juncker am 15. Juli 2015 an, neue Anreize für Investitionen zu setzen. Der Kommissionschef unterstreicht sein Ansinnen durch ein Papier mit dem Titel „Eine Investitionsoffensive für Europa“. Es wurde am 26. November 2014 – also  lediglich 26 Tage nach seinem Amtsantritt – veröffentlicht. Darin heißt es: „Meine erste Priorität als Kommissionspräsident gilt der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Europas und der Belebung der Investitionstätigkeit in Europa, um auf diese Weise neue Arbeitsplätze zu schaffen. Wir brauchen intelligentere Investitionen, mehr Zielgerichtetheit, weniger Regulierung und mehr Flexibilität bei der Nutzung der öffentlichen Mittel. Auf diese Weise dürften wir in der Lage sein, in den nächsten drei Jahren bis zu 300 Milliarden Euro an zusätzlichen öffentlichen und privaten Investitionen für die Realwirtschaft zu mobilisieren.“

Eckpunkte der neuen Investitionsidee beschreibt der Entwurf einer „Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1291/2013 und (EU) Nr. 1316/2013“.

Was die Verordnung regelt und wie Investitionen forciert werden sollen, zeigen die nachfolgenden Ausführungen.

Die Idee von mehr Investitionen

Ein Garantiefond soll das zentrale Element der Investitionsoffensive bilden. Der „Europäische Fond für strategische Investitionen“ (kurz: EFSI) wird innerhalb der Europäischen Investitionsbank (EIB) aufgelegt. Er hat eine von der EIB unabhängige Leitungsstruktur. Ein Lenkungsrat wird die strategische Ausrichtung und Portfoliostrukturierung sowie die operationellen Grundsätze und Verfahren des EFSI bestimmen; er legt Förderkriterien fest und konkretisiert das Risikoprofil des EFSI. Besetzt wird der Lenkungsrat mit den unmittelbaren Geldgebern des Fonds (derzeit die EU und die Europäische Investitionsbank). Die Geldgeber erhalten ein Stimmrecht nach Maßgabe ihrer Beteiligungshöhe und sollen innerhalb des Lenkungsrats grundsätzlich einstimmig agieren.

Der EFSI wird selbst keine Zuschüsse ausreichen. Er soll Risiko-Finanzierungen der Europäischen Investitionsbank (EIB) absichern und damit Investments für Dritte attraktiver machen. Nach derzeitigem Verständnis soll der EFSI Risiken in Höhe von 21 Milliarden Euro absichern. Acht dieser 21 Milliarden Euro stellt der EU-Haushalt bereit. Hierfür schichtet die EU 3,3 Milliarden Euro Fördermittel aus dem Projekt Connecting Europe und 2,7 Milliarden Euro der Fördermittel für Forschung und Entwicklung um. Weitere zwei Milliarden Euro stehen über Haushaltsmargen bereit, sodass der EFSI mit insgesamt acht Milliarden Euro an Barmitteln ausgestattet ist. Noch einmal fünf Milliarden Euro resultieren aus nicht mehr benötigten Rücklagen der EIB.

Damit steht das Garantiekapital also nicht in voller Höhe, sondern nur im Umfang von 13 Milliarden Euro zur Verfügung. Im Bedarfsfall kann der Fond jedoch auf bis zu 21 Milliarden Euro aufgestockt werden. Dieser Gesamtbetrag soll in zwei Bereichen genutzt werden. Fünf Milliarden Euro dienen der Finanzierung kleiner und mittelständischer Unternehmen sowie solchen, die in Forschung, Entwicklung und Innovation tätig sind. Die restlichen 16 Milliarden Euro sollen langfristige Investitionen sichern.

Die immer wieder genannte Summe von 315 Milliarden Euro erklärt sich durch eine erhoffte Hebelwirkung. Sie soll entstehen, indem die EFSI-Risikoabsicherung private Investoren zu zusätzlichen Investitionen ermutigt. Dahinter steckt die Hoffnung, dass der EIB durch die Absicherung mit 16 Milliarden Euro am Finanzmarkt Mittel in Höhe von 49 Milliarden Euro aushebeln kann. Mit Hilfe der restlichen fünf Milliarden ließen sich theoretisch zwölf Milliarden Euro akquirieren. Das Garantiekapital erhöht sich somit auf 61 Milliarden Euro. Die EIB sichert risikoreichere Bereiche eines Investments ab und erlangt in der Regel nachrangige Schuldtitel. Das Ausfallrisiko in den verbleibenden Investitionsbereichen sinkt und finanzielle Beteiligungen gewinnen an Attraktivität. Ziel ist es – so die EU-Kommission – durch die Senkung des Investitionsrisikos zusätzlich fünfmal so viel finanzielle Mittel in die Projektfinanzierung zu leiten. Gelingt dies, würden die 61 genannten Milliarden Euro auf mehr als 300 Milliarden steigen.

Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass das Garantiekapital in der Regel mehrfach für Investments zur Verfügung steht. Es wird nur dann unwiederbringlich verbraucht, wenn der Garantiefall eintritt. Kommt es – wie im Normalfall – nicht zu einem Forderungsausfall, steht es für eine weitere Finanzierung zur Verfügung.

Neben dem Garantiekapital wirbt Juncker für eine weitere Beteiligung der Mitgliedstaaten. Nach dem Vorbild der Kapitalerhöhung der EIB im Jahre 2013 könnten die Mitgliedstaaten zusätzliche Gelder in den Fond einbringen. Damals hatte die EIB ihr Eigenkapital von 232 Milliarden Euro auf 242 Milliarden Euro gesteigert. Die zehn Milliarden Euro an zusätzlichem Kapital zahlten die Mitgliedstaaten. Die EIB konnte ihre Finanzierungsziele hierdurch um jährlich 20 Milliarden Euro anheben.

Die Mitgliedstaaten haben das Angebot einer Aufstockung des EFSI bisher nicht angenommen. Einzelne Länder wollen stattdessen Geld über ihre Förderbanken bereitstellen. Doch auch darüber werden wohl keine Zahlungen in den Fond selbst geleistet. Die KfW kündigte an, die Investitionsoffensive im Zeitraum von 2015 bis 2017 mit rund acht Milliarden Euro unterstützen zu wollen.

 Wofür werden Investitionen benötigt?

Die vom EFSI geförderten bzw. abgesicherten Projekte müssen thematisch mit der Unionspolitik in Einklang stehen und einem der folgenden Ziele dienen:

1. )Infrastrukturentwicklung, u.a. in den Bereichen Verkehr (insbesondere in Industriezentren), Energie (insbesondere Energieverbundnetze) und digitale Infrastruktur,
2. )Investitionen in allgemeine und berufliche Bildung, Gesundheit, Forschung und Entwicklung, Informations- und Kommunikationstechnologie und Innovation,
3. )Ausbau Erneuerbarer Energien und Steigerung der Energie- und Ressourceneffizienz,
4. )Infrastrukturprojekte in den Bereichen Umwelt, natürliche Ressourcen, Stadtentwicklung und Soziales,
5. )Bereitstellung von Finanzmitteln für die in Artikel 1 Absatz 1 genannten Unternehmen, einschließlich der Risikofinanzierung von Betriebskapital.

Über die Förderfähigkeit des einzelnen Projekts entscheidet der Investitionsausschuss. Dessen sechs Mitglieder sind unabhängige Experten, die vom Lenkungsrat für eine Amtszeit von drei Jahren ernannt werden.

Die Europäische Kommission und die EIB haben eine Task Force gegründet, die eine Liste möglicher förderfähiger Projekte erstellen soll, bei denen private Investoren bisher ein Investment scheuten.

Dieser Task Force haben die Mitgliedstaaten zahlreiche Projekte benannt, die zusammengenommen ein Gesamtinvestitionsvolumen von 2,5 Billionen Euro ausmachen. Die Projektauswahl für die Bundesrepublik wurde vorab nicht weiter abgestimmt. Lediglich der Haushaltsausschuss war über das Vorgehen informiert, was bei den Ländern teilweise zu Verstimmungen führte. Laut Medienberichten enthält die Liste 58 Projekte mit einem Investitionsvolumen von 89 Milliarden Euro. Darunter finden sich der Ausbau des Berliner Bahnnetzes mit der Anbindung des neuen Hauptstadtflughafens (Investment 6,5 Milliarden Euro) oder der Ausbau des schnellen Internets (Investment 24 Milliarden Euro).

Ob auch kommunale Unternehmen vom EFSI profitieren können, hat die Bundesregierung in der Bundestags-Drucksache 18/4039 wie folgt beantwortet.

„Die Rechtsgrundlage für den EFSI, die Verordnung über den Europäischen Fonds für          strategische Investitionen, die Europäische Investitionsberatungsplattform und das Europäische Investitionsprojektverzeichnis, wird derzeit im Mitentscheidungsverfahren auf europäischer Ebene verhandelt. Der Kompromissvorschlag der lettischen Ratspräsidentschaft, den die Bundesregierung unterstützt, schließt keine bestimmten Rechtsformen für potentielle EFSI-Begünstigte aus.

[…]

Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationsprojekte sind ein Schwerpunkt des EFSI. Die Mitwirkung von Hochschulen und anderen forschenden öffentlichen Einrichtungen ist daher erwünscht, beispielsweise auf dem Wege der Auftragsforschung.“

Die Resonanz

Der Verband kommunaler Unternehmen (VKU) bewertet die Investitionsanstrengungen der EU-Kommission positiv. Besonders die Investitionen in den Breitbandausbau seien dringend notwendig. Ob der EFSI den Breitbandausbau tatsächlich voranbringt, muss die weitere Entwicklung zeigen. Kritiker bezweifeln dies bisher, denn „strukturschwache, ländlich periphere Regionen sind noch immer unterversorgt, weil sich der Netzausbau dort für private Geldgeber nicht lohnt.“ (Steffen Maretzke vom Bundesinstitut für Bau-, Städte und Raumforschung).

Der Bundesrat hat die Initiative grundsätzlich begrüßt. Kritisch hinterfragt werden sollte jedoch der von der EIB ermittelte Verwaltungsmehraufwand von 158 Millionen Euro bis zum Jahr 2020. Darüber hinaus solle geprüft werden, in welchem Umfang Investitionen über die Programme „Horizont 2020“ und „Connecting Europe“ entfallen. Diese nachteiligen Auswirkungen müssten in eine Gegenrechnung zu den besagten 315 Milliarden Euro einfließen. Die Übernahme von EU-Garantien oder anderer Förderinstitute für Investitionen in Atomkraftwerke lehnt der Bundesrat ab. Änderungsbedarf wird zudem bei der vorgesehenen Leitungsstruktur und bei der Projektauswahl gesehen.

Der Lenkungsrat sollte nach Auffassung des Bundesrates „frei von jeglicher tatsächlicher oder hypothetischer Einflussnahme durch die Mitgliedstaaten oder private Dritte bleiben“. Zu einer solchen Einflussnahme könnte es derzeit jedoch kommen, da sich Mitgliedstaaten und Dritte am EFSI beteiligen können und sich das Gewicht der Stimme nach der Höhe der eingebrachten Beiträge richtet. Neben der EU und der EIB könnten somit auch Mitgliedstaaten bzw. Dritte über die Zusammensetzung des Investitionsausschusses befinden. Diese nicht kalkulierbare Einflussnahme ist nach Auffassung des Bundesrates zu vermeiden.

Der Europäische Rechnungshof kritisiert insbesondere die Ausgestaltung des Investitionspakets. Die unter die Garantie fallenden Finanzierungen und Investitionen der EIB seien mit einem nicht unerheblichen Risiko verbunden. Dieses Risiko wird vom EU-Haushalt getragen. Allerdings spiegelt sich die Risikotragung in der Leitungsstruktur des EFSI nicht wider, denn der Leitungsrat ist paritätisch mit Vertretern der EU und der EIB besetzt.

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